牟聘还钩扇缁岵�1富之一部，在这种背景下，认企业的建设事业具有公共目的的性质，并无大妨。而于市场经济条件下，不独集体所有制企业、中外合资、合作，乃至独资经营企业有其自己独立的经济利益，而且纵使国有企业也无不以赢利作为其生产、经营的根本性目的。可见，市场经济条件下的我国各类企业所进行的所谓“经济建设事业”已不再具有公共目的的性质，因而如仍旧适用原有规定，允许凡经国家批准的经济建设用地均可征用集体土地或私人使用的土地，便显然违背了土地征收制度的本旨，进而损及集体土地所有者，尤其是农民的利益。有鉴于此，宜借鉴现代市场经济国家的通常做法，将集体土地所有权的征收目的限定为“公共目的”，使只有为了“公共目的”的需要，才能征收集体土地所有权（赵红梅：房地产法论，中国政法大学出版社1995年版，第121页。）。
另外，我国自1992年实行社会主义市场经济制度以来，国家经济建设的投资主体已形成多元化的格局，单一国家投资的建设项目越来越少，如果所有建设项目再沿用国家建设征用土地的做法，则势将形成大量非国家建设动用国家征地权，进而造成大量土地闲置浪费和撂荒、不利于控制建设用地规模和保护耕地，以及严重损害农民利益的现象。如前所述，现代各国通行的做法是，土地征用权属于国家的特权，征地严格限定在公共利益目的的界域内，绝不允许滥用之。
其二，征地权力过于分散，县级以上政府都可行使征地权，有的地方甚至乡政府也可行使征地权，这是导致我国现今土地管理出现诸多问题的重要缘由。
第41章 土地所有权（5）（）
其三，关于征收土地的补偿和安置标准。我国现行法如土地管理法等，对于征收土地的补偿和安置问题尽管设有具体规定，但是，这些规定在实务上极少付诸实施，尤其是补偿费标准与安置标准中的计算依据“被征用前3年平均年产值的3倍至6倍”，极难准确算定，各地多不执行这一标准，而另外制定其他标准。其次，从总体上看，旧有立法所规定的补偿费和安置标准一般偏低，使被征用人尤其是农民的利益牺牲较大，此在一些经济发达地区的农村表现得格外突出（参见赵红梅：房地产法论，中国政法大学出版社1995年版，第123页。）。另外，由于征地补偿采取农民转户口进城和适当经济补偿的方式，随着城市经济体制的改革，特别是用工制度的改革，这种安置补偿方式也显然难以继续下去。
鉴于以上情况，建议我国制定物权法或修改土地管理法时对土地征收制度进行重大改革，其要点如下：
第一，界定土地征收的范围，将征地限定在社会公共利益的范围内。所谓社会公共利益用地，主要包括国家机关用地、军事用地、基础设施用地及公益事业用地等等。同时，为了确保城市规划得以实施，为非公共利益建设供应土地，对于城市规划近期建设区可参照征地办法征地，由城市政府成片开发后向市场供地（中华人民共和国土地管理法（修订草案）（送审稿）1997年8月18日印发，第40条。）。
关于何为公共目的，我国迄今尚无统一的界说。历史上，对于公共目的涵义之解释，曾经历了一个发展过程。最初，为了防止土地征用权的滥用，一些国家的法院将“公共目的”解为“公共的使用”，即代表公共利益的主体的使用。但是，公共目的的这一解释在实际运用中却产生了许多问题。于是各国土地立法与判例不得不引进“公共利益”这一因素，以进一步确定公共目的的涵义。这样一来，关于公共目的的涵义，现代各国土地立法及通说，也就大都认为包涵两项内容：一是须有公共的使用的性质，二是须有公共利益的用途（柴强主编：‘各国（地区）土地制度与政策，北京经济学院院出版社1993年版，第174页。）。我国关于“公共目的”的涵义，建议采此解释。
第二，上收土地征收的批准权，改由国务院和省级人民政府统一行使。
第三，改革现行的征地补偿安置方式。前面已经谈到，我国现行土地管理法按照被征用土地的农作物年产值计算补偿标准的办法已远远不符合现实情况。因征地补偿标准的时效性较强，究竟需要采取什么方法来确定补偿标准，还需要在实践中摸索，故制定物权法或修改土地管理法时建议暂不作具体规定，而由国务院作出具体规定。此外，考虑到大中型能源、交通、水利等基础设施征地费用较大，这些项目一般又都有长期稳定的收益，为了缓解征地时的费用支出，保障被征地农民的利益，经国务院批准，可以发放一定数量的土地债券作为征地补偿费（须特别说明的是，关于土地使用权的征用补偿，我国现行法尚无明文，实务上的做法相当混乱。建议制定物权法或修改土地管理法时对于土地征用补偿的标准设立原则性规定：征用土地以对被征用人履行公正补偿为要件。唯如何补偿方为公正补偿，应视被用人对征用土地所享有的权利而定，其权利如属生存利益性质，如私人住房之基地使用权，则应给予代替地补偿，即另行批给适于建房之基地使用权，使恢复被征用前的生活状态，属于所谓完全补偿；相反，其权利如属于财产权性质，如商业用房之基地使用权，则应给予相当数额之金钱补偿，属于所谓相当补偿。）。
（第五节从土地法到空间法——空间权法理的产生与发展
一、从土地法到空间法
在土地利用史上，自罗马法至19世纪工业革命以前，人类对于土地的利用，一般系以地表之平面利用为主。土地所有权之行使及于土地之上下，土地所有权的范围包括地表、地上及地下三部分。换言之，土地所有人对自己所有的土地享有以地表为中心的上下的垂直的支配力。而各国民法之所以赋予土地所有人以如此广泛的权利，则是认为土地所有人欲实现其土地所有权，“自不能以地表为限，否则土地所有人既不能建屋掘井，也不能挺身于地面，他人反得于地上架屋，于其地下掘井，则不独土地所有人无以利用其土地，也无以保土地所有权之安全”（李肇伟：民法物权，＇台＇1979年版，第124页。）。这种19世纪工业革命以前，关于土地的上下垂直的所有与利用的法律制度与法理，民法史上称为“土地法”。
从法制史看，空间权概念及其法理滥觞于19世纪欧陆工业革命完成后，土地由平面的所有与利用转向立体的所有与利用的历史过程中。由于19世纪欧陆工业革命的结果，人类社会之生产力获得重大进步，各国工商业经济由此兴旺繁荣，进而促成世界城市化进程迅猛发展。城市化致城市生活环境过密化及土地过度利用，使城市土地资源日益稀缺和珍贵。都市土地资源的稀缺性与此间土木建筑技术的进步，使人类对于土地的利用遂扩及于土地的空中和地中，是为土地的立体利用。城市中，高架铁路、地下铁道、空中走廊、地下街、地下停车场、高压电线、上下水道及排水沟等，如雨后春笋般兴起。此等高架铁路等建筑物和工作物因未直接与地表接触，而是主要存在于土地之空中或地中的水平空间，所以与传统上对于土地的平面的所有与利用，显不相同。此种对土地加以立体所有与利用的形态，学说理论称之为“水平的所有、利用形态“。而有关调整土地的水平的所有、利用关系的法律，则称为“空间法”，空间权法理由此滥觞。
空间权法理的产生，反映了近现代社会关于土地利用的新观念和新要求，在人类法律文明尤其是不动产法的发展史上是一个极其重大的事件，即使称之为一场革命也不为过。这一法理的产生，打破了罗马法以来法律观念长期拘守的一物一权主义的旧框框、旧教条，在法律观念（乃至制度）上为人类多重性的利用同一土地扫清了障碍、铺平了道路，并由此开辟了人类利用土地的新天地、新境界。这样一来，一块土地，不仅可以为他的所有人提供安居乐业之所，同时还可供他人建造高架铁路、高价公路、立交桥、高架电线，并敷设电线光缆、输油管或供水、排水管道，以及建设地下铁路、地下商场或地下停车场等等。土地利用的多重性、广泛性及效用的最大化由此获得充分实现。可见，谓空间权法理的问世在土地法制的发展史上具有革命性的意义，确属的当。
二、空间权问题的比较法考察
（一）美国法
美国是现代各国中较早产生空间权概念，并进而建立起相应制度的国家之一，甚至“空中权”airrights或airspacerights这一概念也是由20世纪初的美国判例法所创立的。惟法制史上，美国空间权概念之确立并非一蹴而就，相反却经历了一个较为曲折的漫长历程。
就法律传统而言，美国法虽属英美法系，但其传统的包括土地不动产在内的财产法制却继受了罗马法，从而认为土地所有权的范围“上达天宇”、“下及地心”，“谁拥有了土地，谁也就拥有了天空和地下”，而且不承认土地之上的建筑物得为单一的独立不动产，其与土地的关系，依不动产附合原则，不过为土地之“成分”（w。bartonleach，propertyhw，talksonamerilaw237…2492drev。ed。hberman。）。然而，迄至19世纪末、20世纪初，在飞机发明之后，美国法律界即不得不承认，于土地所有权之外，人类尚有于空中飞行的权利。于是法律在保护土地所有人的私的利益的同时，也就同时认为于不妨害土地所有人之安宁的限度内，飞机等有于他人土地上空飞行的权利。这样，所谓土地所有权“上达天宇”，“下及地心”的法律原则便被打破，土地所有权的有限性原则获