业之差别也万。……心相构，力相摩，点相切，线相交，是之谓万其途，一
其归，是之谓国”。①这种作为供能器的宪法的主旨，在保罗？科文的意译文
字中，与孟子的概念联系在一起：“得道者多助”、“仁者无敌”。②宪政可
以被看作这样的“道”。它可能获得的大众的支持将是中国富强的关键。
② 孔子语引自内森：《北京 1918—1923 年的政治斗争》第 21 页。王阳明语引自戴维？S。尼维森：《王阳
明以来中国思想中的“知”与“行”问题》，载芮沃寿编：《中国思想研究》，孙逸仙语引自邓嗣禹与费
正清编：《中国对西方的反应：1839—1923 年文献概览》，第 264 页。
① 梁启超语，引自张灏：《梁启超和中国知识分子的转变，1890—1907 年》，第 100 页。
② 科文：《王韬对变化中的世界的看法》，载费惟恺、罗兹？墨菲、芮玛丽编：《近代中国史入门》，第
160 页。
北京政府
在 １９１６—１９２８ 年时期的大部分时间内，北京政府在 １９１２ 年临时约法的
基础上进行工作。虽然临时约法的缔造者打算把主要权力给予内阁，但它含
混不清，足以助长总统、总理和议会之间的不断争执。
总统由国会选举，任期 ５ 年，有象征性的职责，有可能具有国家元首的
声望；他的品格和派系的支持决定他能否将象征性的职责转变成实际的权
力。内阁应该“协助”总统，管理各部，副署总统的命令和法规，在国会中
回答质询。内阁通常由各派系分得职务的人组成，实际上很少发挥决策机构
的作用。尽管总理缺乏专门规定的宪法权力，但是通过他在挑选内阁并引导
国会批准内阁方面的作用，通过他自己一派的人控制一些要害部门，如陆军、
财政、交通和内务等部，他有时能够控制政府。最后，国会由众、参两院组
成，议员任期分别为 ３ 年和 ６ 年，它不仅有权选举总统、副总统，批准内阁，
还有权批准预算、条约和宣战，有权质询和弹劾。由于经常性的派系倾轧，
以及在中国政府中起相对陌生的作用，国会除了默从或阻挠，很少有能力做
更多的事情。表 ３７ 列出了民国初期的国会及其他国家级立法机构。
在临时约法下，国会的主要任务是起草永久宪法。在若干年内，连续几
届立法机构都为此任务而工作，回到了在清末的辩论中及在袁世凯统治时期
中提出的许多问题——中央集权与地方自治、立法权力与行政权力、广泛的
政治参与与有限的政治参与（见第 ４ 章）。在 １９１３—１９１４ 年的会期中，花费
了大量的时间准备宪法草案，在 １９１６—１９１７ 年的会期中，这一工作又继续进
行。１９１７ 年，同时成立了两个政府，一个在北京，另一个在广东，都声称要
执行临时约法，并且都在制订宪法草案。最后，原来的那个（或称“旧”）
国会于 １９２２ 年再度召开，它产生了 １９２３ 年 １０ 月 １０ 日的“曹锟宪法”（因
由曹锟总统颁布而得名）。１９２４ 年的一次政变将曹锟赶下台后，一份临时文
件《中华民国临时政府制》取代了那份宪法，同时召集宪法起草委员会再作
努力。１９２７—１９２８ 年张作霖政权为自己准备了一份替代宪法的文件，
表 ３７
民国初期国家级的立法组织
名称
日期
注释
各省都督府 １９１１ 年 １１ 月 ３０ 日—
代表联合会 １９１２ 年 １ 月 ２８ 日
临时参议院 １９１２ 年 １ 月 ２８ 日—
１９１３ 年 ４ 月 ８ 日
先在武昌，后在南京召开，都督的代表们
为组建新共和国采取的第一个步骤。
在南京召开，迁到北京。制订《临时约法》。
第一届（旧） １９１３ 年 ４ 月 ８ 日— １１ 月 １３ 日 袁世凯驱逐国民党议员后解散。
国 会 第 一 次
会议
政治会议
１９１３ 年 １２ 月 １５ 日— １９１４ 年 ３
月 １８ 日
袁世凯为取代国会而召集。开始时称政治会议。
约法会议
１９１４ 年 ３ 月 １８ 日— ６ 月 ５ 日 袁世凯召集以起草新约法。
参政院
１９１４ 年 ５ 月 ２６ 日— １９１６ 年 ６
月 ２９ 日
在新约法指导下，暂时行使立法职能。
第一届国会 １９１６ 年 ８ 月 １ 日—
第二次会议 １９１７ 年 ６ 月 １２ 日
第一届国会 １９１７ 年 ８ 月 ２５ 日—
“非常会议” １９２２ 年 ６ 月 １６ 日
临时参议院 １９１７ 年 １１ 月 １０ 日—
１９１８ 年 ８ 月 １２ 日
袁世凯死后旧国会恢复；张勋复辟过程中解散。
为抗议选举新国会的计划，许多旧国会议员在
广州重新开会。这一会议以后移在昆明和重庆
召开。
段祺瑞为制订新国会法而召开。
安福国会
１９１８ 年 ８ 月 １２ 日— １９２０ 年 ８
月 ３０ 日
直隶－安福战争后解散。
“新新”国会 （ １９２１ 年夏）
第一届国会 １９２２ 年 ８ 月 １ 日—
第三次会议 １９２４ 年 １１ 月 ２４ 日
根据徐世昌的命令， １１ 个省举行众议院选举，
但其他各省未选举，此届国会从未召开。
恢复旧国会 １９１７ 年的体制，排除 １９１９ 年选入
“非常会议”的新议员。
善后会议
１９２５ 年 ２ 月 １ 日— ４ 月 ２１ 日 段祺执政府为解决悬而未决的国内问题而召
开。
临时参政院 １９２５ 年 ７ 月 ３０ 日— １９２６ 年 ４
月 ２０ 日
临时立法机构，在一次政变中解散。
国 宪 起 草 委
员会
１９２５ 年 ８ 月 ３ 日— １２ 月 １２ 日 制订一份新宪法草案，从未生效。
资料来源：刘寿林：《辛亥以后十七年职官年表》，第 ４８６—４８７；内森：
《北京 １９２８ 至 １９２３ 年的政治斗争》，第 １８３ 页。
名为《中华民国军政府组织令》。
在北京政府行将垮台时，它曾宣称自己是正统的，即使在一个越来越受
到混战的军阀们控制的国家里，正统性也使它占有重要地位。直到 １９２３ 年，
即使不是更晚，许多舆论的领导者，在叹惜政治家的不和与腐败时，还吐露
出对宪法秩序最终成功的希望。每个大军阀都在国会、内阁或政治报刊中扶
持派系的盟友或追随者，可能的话，还要发展与总理和总统的良好关系。目
标通常是取得正式的委任（如一省省长），以使自己对地方的统治合法化。
北京地位重要的第二个原因是外国的承认。尽管有各种分裂的表现，外
国列强坚持认为只有一个中国，而且首都是北京——直到 １９２８ 年。列强一般
都坚持通过中央政府的外交部正式交涉问题，即使这个问题完全属于局部范
围。铁路及条约口岸机构许多肥缺的委派，即使地处军阀控制区域，也需要
北京的认可，因为它常涉及外国的利益。最后，外国使馆的存在对这座城市
提供了某种实际保护：１９０１ 年的《辛丑条约》实际上规定，军阀对北京的侵
犯或对北京—天津铁路的占领可能引起外国军事干涉，尽管在这一时期未行
使这一特权。
北京影响力的第三个根源是财政上的。在北京的财政中，税收只起很小
的作用。汇款甚至在袁世凯去世前就已开始减少，以后更缩减到微不足道的
水平。外国的承认对财政有较大影响：借款的能力。中国政府以自然资源为
抵押从国外借款，如 １９１７—１９１８ 年 １．４ 亿日元的“西原借款”。政府也在国
内借款——从 １９１３ 年到 １９２６ 年发行 ２７ 种债券，筹款 ６．３１ 亿——部分借款
以盐税和关税为担保，这些税的征收由于有列强参加，从而避免了军阀的干
预（列强对征收关税的参与比对盐税更全面）。除了主要的外国贷款和发行
的国内债券以外，还有国库券（长期、短期）、银行贷款、几个特殊的部承
担的担保款、拖欠的工资及其他债务，其总额从未计算过。筹款变得越来越
难，没有大笔外国贷款和以关税和盐税作担保发行某些国内债券（总是抱有
希望，虽然通常是失望的），政府是否能在国内借到一小笔钱，是令人怀疑
的。
借来的钱用于政治活动（付给议员和新闻工作者酬金），以及与北京统
治者结盟的军阀军队。与此同时，政府部门急需资金。工资拖欠不发；教师、
警察和官吏罢工，示威，为了生存而受贿和从事第二职业。在这种形势下，
完成任何一件有益的行政管理工作都是不平常的。但仍有迹象表明，在这段
时期的大部分时间里，一些部的工作相当有成效。
在教育部的集中领导下，初级、中等、高等教育的水平有了提高，入学
人数也增加了。①司法部之下的法院系统一直不完善，并且未充分发挥作用，
但享有正直的声誉，在法典编纂和监狱管理方面也取得了进展。内务部领导
下的北京新式警察保持了极高的专业水准，以致北京在 １９２８ 年曾被描述为
“世界上治安最好的城市之一”。②尽管军阀企图干预，交通部的铁路、电报
和邮政业务仍能赢利，且相当可靠。我们需要透过这些表面现象对官僚政治
进行仔细的研究，以便看清在这样一种充满敌意的政治环境中，官僚机构的
固有传统和西方的技术与专业标准的结合是如何幸存下来的。
北京各部中最有效的——又是遭到同代人和后代人最猛烈抨击的——也
许是外交部。在一个军事上、经济上都无力保护自己的国家里，部里的世界
性的外交家——像顾维钧和颜惠庆这样的人——为国家的利益顽强地推行收
复权利的工作。中国 １９１７ 年对德国及奥匈帝�