２月，袁就下令成立了一个由北洋官僚、政客组成的宪法研究会，企图干涉国会起草宪法的工作。由于受到国会抵制，未能得逞。１０月中旬，国会宪法起草委员会制定购宪法草案脱稿。因为是在天坛制定的，所以人们称为“天坛宪法草案”。天坛宪法草案共十章一百十三条，全由国会各党派妥协而成。它与《临时约法》比较，明显地扩大了总统的权限，对袁世凯表示让步之处甚多。但是，仍含有责任内阁的意思，没能完全满足袁氏强烈的独裁欲望，尤其是对他事先所要求的两条：即任命国务员不必经国会通过和总统有解散议会之权，均未采纳。这使他极为恼怒，并立即横加干涉。
袁世凯故意无视“天坛宪法草案”的存在，于１０月１６日向国会提出“增修约法案”。他说：“本大总统证以二十阅月之经验，凡从约法上所生障碍，均有种种事实可凭……顾政治之能刷新与否，必自增修约法始盖约法上行政首长之职任不完，则事实上总揽政务之统一无望。故本大总统之愚以为临时约法。第四章关于大总统职权各规定适用于临时大总统已觉得有种种困难，若再适用于正式大总统，则其困难将益甚。苟此种种之困难其痛苦仅及于本大总统之一人一身，又何难以补苴弥缝之术，相与周旋。无如我国民喁喁望治之殷，且各挟其生命财产之重，以求保障于藐躬，本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之生命财产之重同受束缚于约法。本大总统无状，尸位以至今日，万万不敢再博维持约法之虚名，致我国民哀哀无告者且身受施行约法之实祸。”最后，他要求国会“从速议决见复”。①隔了一天，即１８日，他又向国会提出咨文，声明只有他一人有公布宪法的权力，说是“所有之法令，均须经大总统公布，始能有效”。②这就是说，不经过他审定同意的宪法，他就决不承认。
这时，国会认为制定宪法的工作即将完成，没有再修改约法的必要；并且，宪法草案尚未通过，关于公布权问题也无必要马上答复。没等国会咨复，袁世凯即于２４日采取了挑衅步骤，他再次咨文国会，竟然派遣施愚、顾 、黎渊、方枢等八人为钦差，出席宪###议，妄图阻止宪法通过。当宪###议开宪法草案三读会时，“八委员突至，言奉总统令，来会陈述意见”。宪###议里国民党议员占多数，他们企图尽力控制立法权，用法制来约束袁世凯，以便局部地体现自己的民主权力和经济利益，所以当即严词拒绝八“钦差”出席，并指出按会章规定：“除两院议员外，其他机关人员不但不能列席，即傍听亦不可。”袁世凯闻讯，恼羞成怒，大发雷霆，拍案狂叫道：“国会专制！”并于次日通电各省煽动说：“国民党人破坏居多，始则托名政党，为虎作伥，危害国家，颠覆政府，事实俱在，无可讳言。此次宪法起草委员会，该党议员居其多数，闻其所拟宪法草案，妨害国家者甚多……综其流弊，将使行政一部仅为国会附属品，直是消灭行政独立之权。近来各省省议员掣肘行政，已成习惯。倘再令照国会专制办法，将尽天下之文武官吏皆附属于百十议员之下，是无政府也！”‘本大总统忝受付托之重，坚持保国救民之宗旨，确见及此等违背共和政体之宪法，影响于国家治乱兴亡者极大，何敢缄默而不言……各省文武长官，同为国民一分子，且各负保卫治安之责，对于国家根本###，利害与共，亦未便知面不言。务望逐条研究讨论，于电到五日内迅速条陈电复，以凭采择。”③
各省都督、民政长心领神会，均以“国民一分子”的身分，群起应和，几天之内回电达数十百通，都以请修改宪法草案为引子，肆意诋毁国民党和国会，而且几乎一致主张解散国民党。就在这一阵聒噪声中，袁世凯以查获国民党议员曾与李烈钧“勾结谋乱”的电报为口实，于１１月４日下令宣布国民党为“乱党”，并勒令解散，取消国民党议员资格。当天派出军警数百人包围国民党北京支部，次日又包围国会，连夜追缴国民党议员证书证章。甚至“已早脱离国民党籍而改入他党”或“曾通电反对赣乱者”也一律被追缴。两天之内共追缴议员证书证章四百三十多件。这一来，国会不足法定开会人数，只得停止议事。国会“不蒙解散之名，而受解散之实”，袁世凯的预谋终于实现了。
袁记《约法》的产生（2）
国会的危机使非国民党议员都普遍不满起来。参议院议员六十一人，众议院议员一百九十四人分别联名上书袁政府，气愤地指出：“民国不能一日无国会，国会议员不能由政府取消，此世界共和国通义”，并质问袁世凯说：以命令取消议员资格根据何法？④早在这年夏秋间，梁启超已多次上书，要求袁维持国会。他说：“古之成大业者，挟天子以令诸侯，今欲戡乱图治，惟当挟国会以号召天下，名正言顺，然后所向莫与敌也。”⑤而今国会命运危如累卵，梁启超和张謇便先后面谒袁世凯，询问善后办法。袁说：这是他为“挽救国家危亡，减轻国民之痛苦”，不得已采取的一种权宜手段，并无意根本取消国会。事后，他又亲自拟定了一个“维持国会意见书”，说要简化议员选举手续，尽快补选议员。在玩弄这种搪塞手段的同时，袁世凯以政府不能无谘询机构为理由，于１１月２６日下令召开政治会议。
政治会议由每省派两人，国务总理派四人，每部各派一人和总统派十人组成。所派代表大部分是清末官僚。袁世凯指派的代表是李经羲、梁敦彦、樊增祥、宝熙、赵惟熙、饶汉祥、马良、杨度、蔡锷、杨士琦。李经羲在清未曾任云贵总督，地位最高，袁氏就指定他为议长，另派朱家宝为副议长，顾 为秘书长。
１２月１５日政治会议开幕。上午九时，全体议员六十九人齐赴总统府觐见，在居仁堂静坐等候。１１时，袁世凯来到居仁堂，各议员起立向袁行三鞠躬礼，然后像小学生一样必恭必敬地聆听袁的训话。袁氏滔滔不绝地说：“民国以来，人民滥用民主自由，民意舆论全失真意。主张共和之人，托共和政治之名，行暴民政治之实，“纲纪法度，荡然无存，礼义廉耻，亦各被弃”。他要求各议员“以救国救民为前提”，不要怕国人咒骂。他说“毁誉是非千百后自有定论，此时悠悠之口，何关轻重”。最后，他说出“救国救民”的真谛，即解散国会和修改约法。⑥下午，政治会议在北海团城承光殿开幕，议决每星期开会三次。袁世凯向会议提出一大堆谘询案：什么“救国大计案”，即十九省都督、民政长要求解散国会案；增修约法案；组织造法机关案；停止省议会案，等等。政治会议无条件地顺从袁的意旨，一一通过。
袁世凯便“据政治会议的决议”，于１９１４年１月１０日公然下令停止全体国会议员职务，每人发旅费四百元，饬令回原籍。并煞有介事地成立了一个“筹备国会事务局”，派顾 为局长，接收参议院和众议院。上一年４月当国会开幕时，袁世凯曾派梁士治为代表致词，声嘶力竭地高呼“国会万岁！”可是如今不满一年，袁氏就把国会解散了。接着，他于２月３日又下令停办各地方自治会，２８日命令解散各省议会，把地方的一切权力都交给“万能的官吏”。十年前，袁氏是清末筹办“地方自治”的带头人和“召开国会”的吹鼓手（见第七章第三节），而今在他的眼里，一切“民意机构”都变成了罪恶的渊薮，他的这种出尔反尔、反复无常的言行，正是一切独裁者、阴谋家的惯伎。
袁世凯所采取的这一系列反人民反民主的政治措施，和北洋政权的性质是完全一致的。它是在帝国主义列强支持下的、极少数封建军阀官僚的专政，只有完全剥夺人民群众的政治权利，不让人民监督，才能维持其反动独裁统治。
没有国会，进步党人也就失去了活动的地盘。袁世凯下令解散国会的那天，梁启超急忙跑到总统府想加以劝止。袁借口有紧要公事要办，让侍卫转告梁明天再来。梁说：“我正是有要紧公事才来晋见总统”。等了好大一会，袁才出来接见。梁恳切陈词，说明来意。袁装作惋惜地说：“晚了，命令已经发下去，木已成舟，不能再改，只好待以后设法补救。”这些话使梁氏对重开国会一直抱着幻想。
原来，袁世凯让熊希龄担任总理，并非想让他分享统治权力，而是企图利用他为自己攫取更大的权力。当熊希龄恭顺地副署了袁的一切命令，最终把国会送进坟墓以后，袁便立即把内阁看作妨碍自己实行独裁的障碍物。他别有用心地抱怨说：“现制总统、总长、都督为三级制，共有三总，殊多滞隔！”进步党人汪荣宝出任比利时公使，于进谒辞行时，劝袁说：“请勿行总统制，而行总统内阁制，以该制实令总统当冲。今日办事难满人意，若行此制，殊多不利。”袁狡辩道：“不然！往年本行内阁制，而只闻有讨袁，不闻有讨陆讨段！”袁的决定是无可挽回的，“废国务院事既定议”，即命令梁士诒往告熊希龄，“熊愕然”。⑦袁见进步党人对内阁制恋恋不舍，便又使出自己的惯伎来。在他的授意下，安徽都督倪嗣冲于１９１４年１月２４日首先通电各省，倡议修改约法，实行总统制。各省都督、民政长群起响应。四川都督胡景伊和民政长陈廷杰通电说：“项城袁公，绝世之才，中外具瞻，天人合应，允宜屏息退听，纵其展舒，若实行内阁制，俾元首退处无权，何异困蛟龙于沟壑，击麟凤以钳铁。”江苏都督冯国璋说得更干脆、具体，他说：中国“应于世界上总统总理之外，别创一格，总统有权则取美（国），解散国会则取法（国），使大总统以无限权能展其抱负。”
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