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一、“四农问题”再思考（3）
思路决定出路，对“三农”地位与作用认识的不断深化，给北京“三农”事业和城乡关系带来了看得见摸得着的变化。农业发生了功能性变化。北京农业的功能从单纯提供食物演变为提供生态服务和休闲娱乐旅游等文化服务，从菜篮子、米袋子变成氧吧、游乐园，创意农业使农业的内涵变丰富了，使农业的形象变时尚了，更使农业的增值效应倍增了。农民发生了观念性变化。生产方式的转变带来了生活方式的转变，进而促进了思维方式的转变。农民有了医保和社保，没有了后顾之忧，生活方式也逐步向市民看齐。工资性收入占农民人均纯收入比例首次突破60％。实现了由靠天吃饭向二三产业的转移。近年来，随着北京村级组织经济实力的不断壮大，北京农村集体经济产权制度改革也在迅速推进之中。农村发生了由表及里的变化。城乡一体化首先表现在就业的一体化。基层就业服务体系实现了全覆盖，在所有乡镇建立了社保所，所有行政村建立了就业服务站。城乡一体化体现在公共服务的均等化。城乡医疗卫生逐步一体化，2009年实施了“新四统一”基本医疗卫生制度，在全国率先实现了养老保障制度的城乡全覆盖和一体化。城乡交流发生了双向性变化。农村人进城，城里人下乡，就像去商店买东西一样自然，不再有价值上的高下之分，大家都是北京的市民。城乡交流的双向性变化，无形中成为北京城乡一体化的融合剂。
3．疑问
作为解决中国未来发展的核心课题，城乡一体化的实践只是一个开始，我们看到了一些有益的经验，同时，也在思考其尚待完善的问题。
无论是北京，还是重庆和成都，在城乡一体化的措施中，我们看到几个突出点，户口制度改革、土地制度改革、社会保障改革、城镇化改革，这些都是以政府主导的政策性推动措施，能够为城乡一体化排除制度约束的障碍。
然而，现在的城乡一体化，有没有长期发展可能的问题呢？
有，2009年全国政协视察团经过在重庆、成都对城乡一体化的调研后，提出了城乡一体化进一步深化的六个命题。全国政协委员、国家统计局原局长李德水指出：“这些问题包括土地经营承包关系和耕地保护、国家粮食安全、调整国民收入分配格局形成覆盖城乡的公共财政体系、改革农村金融体制、引导城市资本有序进入农村、改革城市户籍制度和完善农村社保。”
总体上看，全国政协委员的建议，仍集中于通过政策系统改革推进城乡一体化。
然而，就笔者的观点，目前的城乡一体化政策，还不能真正长期解决三农的根本问题，为什么呢？
因为，从长期来看，真正完成城乡一体化的目标需具备三个基础条件。
城乡一体化，实现农村长期发展，核心要解决农村本地产业的发展问题。只有农村所在区域，特别是那些与大中城市有一定距离的农村，都有可以支持当地自我良性发展的经济基础和产业基础后，农村收入才会持续提高，农村的面貌改善才有持续保障。如果这样的农村，没有形成本地化的产业基础，农村的发展就只能是输入型，而不会是自生型。
城乡一体化，实现农村长期发展，核心要解决农民就地解决就业机会问题，而不是全都来到大城市寻找生存。一个城乡统筹发展的农村，不应该是年青劳动力全部在外打工，只有老人孩子在家乡的农村，也不应该是一个使本已资源环境压力巨大的城市继续扩大负担的农村。城乡一体化，要通过农村当地经济支柱的发展，就地提供更多的第二、第三产业的就业机会，让更多的农村人口在当地富足起来。
城乡一体化，实现农村长期发展，持续的基础是实现城市资源向农村地区流动。统筹协调发展，不应该是农村的人口、资金都单向被城市吸附，农村的基本发展投入都依靠政府。城乡一体化，要发展广大农村，就需要使城市的资金、技术、高级人才有向农村进行流动的机制和基础，如果没有这样的市场化机制，农村与城市资源不平衡，发展差距大的现实就没法彻底改变。
看来，根本解决城乡一体化，需要产业发展、本地就业、资源流入三个基础条件，而这三个条件，是由政府创造更有效？还是由市场创造更有效？
产业发展本质是市场经济供求关系下的利润积累，政府一厢情愿的主观推动未必见得结果良好。本地就业的基础是企业发展后对劳动力投入的有机增加，政府的就业促进政策至多实现促进的目标，没有长期容纳劳动力的机制。使资金、资源向农村流动，也是由于农村可以发现经济机会，不是政府推动就能达到目标。
从这个方面来讲，城乡一体化不能只靠政府的力量，需要市场化机制。而目前看到的城乡一体化政策，好像更多发挥了政府的主观作用，而忽视了市场化机制的运用。
如果长期这样，国家城乡一体化的目标，能否最终实现，可能需要增加疑问了。
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二、城乡一体化的两个政策隐忧
（一）简单小城镇不能使农村变城镇
统筹城乡发展，促进小城镇建设是重要的一环。2000年6月*中央、国务院出台《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。《意见》指出，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。之后，发展小城镇建设一直作为解决农村发展问题的重要政策手段。
在2008年应对金融危机的4万亿投资性支出中，也有相当的部分投入了以改善农村社会经济环境为中心目标的小城镇建设中。
要减小城乡差距，提高农村住房、基础设施和生活水平，改变仍有很多农村面貌相对落后的现状，建设新型小城镇是重要的步骤。
但是，若使农村真正变为城镇，只是通过集中性的小城镇居住可能过于理想了。
因为，城市之所以形成并发展，是由于社会交流、贸易交换为基础的经济活动所形成的。城市城市，是先有“市”，然后有“城”。
相反，如果没有市的基础需求，城是难以形成，也难以持久的。古代丝绸之路从长安开始，一直通往欧洲，沿路有多少城市，然而随着海上贸易的开展，丝绸之路成为历史后，那些沿线的城市也就没落了。
城市的发展是要遵循经济规律的。小城镇的发展不也如此吗？
设想一种情况，如果政府规划建设的小城镇，配套设施齐全，居住环境改善，但当地就是没有二、三产业发展和经济规模，农村人口无法实现在当地充分就业，不得不仍像现在一样大批外出大城市打工，家中只留下老人与孩子，这样的小城镇可以持久吗？
没有经济基础的小城镇，用什么资源来支持城镇基础设施的完善与更新？
没有经济基础的小城镇，用什么来支付城镇管理所需的成本？
没有经济基础的小城镇，用什么方法可使居民长期稳定不向经济条件更好的地区迁移？
这样考虑下来，我们在小城镇建设中，如果不考虑经济发展水平的提高，本地产业的发展，那么规划再完美的小城镇，可能也难以持久。有可能弥补一时的差距，但没法解决持续的发展。
（二）单一改户籍不能让农民变市民
城乡一体化的另一个重要命题，就是城乡人口管理的二元结构，让农民变市民。但中国的7亿多农民到底如何彻底完成身份的转换？
作为统筹城乡改革的试验区，重庆的计划是在全市范围内有计划、分步骤、有重点地推进户籍制度、土地管理和使用制度、社会保障制度、公共财政制度、农村金融制度、行政体制等改革。目标是到2020年，重庆市城乡居民收入之比将由4：1降到：1，农村基本公共服务超过全国平均水平；城镇化率达到70％，城镇化率将由目前的上升至70％，从而意味着重庆市还将有1000万农民进城变为新市民。
从哪里开始做这样的农民变市民工程？重庆市委、市政府确定，将解决农民工问题作为统筹城乡改革的突破口和总阀门。重庆市领导说：“重庆的统筹城乡综合配套改革试验是一篇大文章，工作千头万绪，其艰巨性和复杂性是我们过去任何一项改革都无法比拟的，找准突破口尤为关键。以农民工为突破口推进改革试验，难度较小、成本较低、带动性较强，是遵循经济发展规律的顺势之为，也是促进全体市民共享改革发展成果的重大举措。”
中国有多少农民以打工的形式在城市生活，很难有一个确切的数字，保守估计上亿之众，分布重心在沿海、省会等大中城市。按照重庆经验，将全国的农民工户口都落地打工城市，变为市民，可以解决几千万农民的身份转换，然而，城乡一体化中的二元结构难题就完全解开了吗？
没有！
为什么呢？
解决农民变为市民的问题，有几种办法，一种是大中城市户口完全开放，农村人口纷纷集中到这些城市中来，成为市民。但是这样对大中城市来讲资源环境压力太大，住房、交通、医疗、教育、就业等所有社会部门都将承担更大的压力，资源将耗费巨大，大中城市是难以承受这种压力的，可能引发“城市崩溃”。
第二种是农民都在本地转换为城镇户口，就如小城镇建设所规划的那样，但是如果当地产业没发展，经济基础难以支持这样大的运行成本，形成“空心城镇”。
显然，以上两种户籍制度改革的方式，虽然表面解决了农民身份问题，但伴随而来的社会问题仍是巨大的，城乡一体化的目标并未实现。
小城镇建设也好，农民变市民也好，这些城乡一体化的措施，都是为了提高农村发�