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中国收入分配向何处去（5）
五、经济发展、城市化和就业
目前贫困和低收入与就业不足关系极大，特别是农村地区的低收入现象，直接与农村人口和劳动力相对于土地资源的过剩有关。城市化进程吸收的农村人口越多，低收入人口就越少，而且剩余的低收入农村人口的收入水平也会随着人口压力减轻而上升。中国在过去的改革开放时期，由于城市化的发展，至少为上亿农村劳动力提供了就业机会，否则农村贫困问题会更加严重得多，城乡收入差距会更大。
一些研究证明，城乡收入差距是造成中国高收入差距的一个非常重要的原因。而今后解决城乡收入差距问题，主要还要依赖与经济发展相伴随的城市化进程，为低收入的农村人口提供向非农业转移和就业的机会。因此在中长期，城市化以及与之相应的劳动力流动和就业效应，是缩小收入差距的一个最重要途径。
需要强调的是，在扩大就业、提供就业机会方面，劳动密集型的小企业实际上在发挥着主力军的作用。但近些年来，许多地方政府“贪大求洋”的倾向日益上升，在政策待遇、改善投资环境、提供服务等方面对小企业越来越忽视，使它们在市场竞争中处于不利地位，这是导致经济增长对就业的带动效果越来越差的一个重要原因，应该引起高度重视。
六、制度建设
在市场化过程中，收入差距在一定程度上扩大是必然的，但市场化并不必然带来收入差距无节制的扩大。事实上多数较发达的市场经济国家收入差距都明显小于我国。合理的市场制度意味着剥夺权力对资源的垄断，通过公平竞争、优胜劣汰来分配资源，通过充分竞争导致的产品和要素价格均衡化来决定收入分配格局，同时通过建立合理的社会再分配制度来对市场机制在社会收入分配方面的不足之处进行纠正。目前在我国出现的问题主要在于制度不健全，贪污、*、寻租、滥用职权的现象严重，使得少数人不是通过正当市场竞争，而是通过非法收入和灰色收入暴富，使收入和财富的分配偏离了正常轨道。
作者通过使用分省数据的计量模型对制度因素的影响进行了分析，发现市场化指数本身对收入差距具有正面影响（缩小收入差距）。相反，企业的税外负担（用企业付出的各种收费和摊派占企业销售收入的比例表示）和灰色收入指数（用居民消费不透明程度表示）都显示出负面影响（扩大收入差距）。这说明目前导致收入差距扩大的并不是市场化本身，而是在市场化过程中由于体制不健全，使得政府职能和行为没有理顺以及贪污*等现象造成的。这方面因素导致的收入差距扩大，对社会公平和经济发展都有极大的危害。对此，只有通过行政管理体制改革和更长远的政治体制改革来建立健全制度法规，严厉打击*，规范政府行为，把政府管理纳入制度化、公开化、透明化的轨道；并逐步扩大*，形成公众监督，才能保障制度的合理性和有效性。
中国正在面临收入差距的持续扩大的态势。我国目前存在若干导致扩大收入差距或不利于减小收入差距的因素。这包括社会保障体系不健全，财政转移支付体制存在缺陷，教育机会不够公平，教育体制不利于促进就业，农村和落后地区基础设施薄弱，就业机会不足，以及制度不健全导致的资源分配不合理和贪污*等社会不公平现象。对这些问题，迫切需要通过进一步的改革和发展来解决。其中最关键的几个问题，是需要解决教育的公平性以及教育与经济发展和就业脱节的问题，需要解决通过经济发展和城市化创造更多就业机会的问题，需要通过行政管理体制改革和政治体制改革来清明政治、端正政府行为、从根本上消除*和分配不公的问题。这些问题的解决，不但不会影响经济效率，而且只有在这些方面取得实质性的进展，才能保证中国社会的公正和谐以及经济的高效率和长远的可持续发展。
王小鲁，中国改革研究基金会国民经济研究所，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
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从平均到公正：中国社会政策的演进（1）
从平均到公正：中国社会政策的演进
吴 忠 民
随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会在获得大幅度发展的同时，也遇到了一系列前所未有的问题，特别是围绕社会公正所产生的问题。现代社会一方面是社会总财富在迅速增加，社会发展的程度在不断提升；另一方面则是贫富差距迅速扩大，弱势群体成员迅速增多，由此引发的诸多社会问题在迅速累积。这些问题的存在，对于中国社会的安全运行和健康发展构成程度不同的威胁。因此，如何基于公正的理念建立社会政策体系，避免经济政策左右一切，使社会公正程度的提升和社会财富的积累形成一种同步化的状态，实现社会的公正和健康发展，就成为中国社会面临的迫切问题。
就中国的社会政策体系化建立而言，需要做的事情很多，其中一项必不可少的重要内容就是应当对建国以来中国社会政策的基本发展脉络、基本特征以及基本走向进行必要的梳理和分析。应当看到，建国以来，基于特定的时代背景和理念依据，中国在社会政策方面进行过许多有益的探索和努力，积累了大量的经验和教训。因此，认真分析、总结这些经验和教训对于我们制定系统、有效而且具有现代意义的社会政策大有裨益。
一、社会政策的概念和影响因素
所谓社会政策，是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径（但不是唯一途径）而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称。
社会政策的具体内容是在不断丰富的。起初，人们对于社会政策具体内容的理解比较单一，一般只限于狭义上的“社会福利”（资源分配）。随着社会发展的逐渐深入，人们越来越感到社会福利同社会权利密不可分，因而社会政策还有必要包括社会成员基本权利和社会地位方面的内容，亦即“社会关系”方面的内容。简言之，凡是同社会成员的基本权利和社会福利息息相关的政策都应纳入社会政策的关注视野。社会政策的具体内容应当包括：社会救助、救灾、社会保险、医疗卫生服务、就业、妇女儿童保护、性别平等、种族（民族）平等、老年*益、房屋住宅、劳资关系、劳动者工作保护条件、人口政策、婚姻家庭保护、残疾人福利保障、孤儿扶养、退伍军人优抚与安置、职业训练、义务教育政策，等等。
公正与社会政策是密不可分的。从一定意义上讲，公正与社会政策是一件事情的两个方面。公正是社会政策的基本理念依据。现代意义上的公正是在自由、平等、社会合作等理论依据的基础之上，强调“给每个人他所应得”。对于一个社会来说，公正具有重大的意义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”（约翰？罗尔斯，1988）但是，我们同时还必须看到，公正毕竟只是制度安排的一种基本价值取向、一种基本的规则，它需要通过一定的载体方能在现实社会中体现出来。就社会层面而言，公正必须通过社会政策体系才能具体体现。正是从这个意义上讲，社会政策是公正在社会领域的具体化，公正的社会功能在很大程度上是通过各种各样的社会政策来实现的。“如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则应用到个别地或者整体地产生贯穿整个社会的分配后果的亚国家制度上去。”
从平均到公正：中国社会政策的演进（2）
基于对公正理念的不同理解，处在不同的社会历史情境会造成有所差别的社会政策。1949年以来，中国社会政策的演变留下了一条十分清晰的轨迹：在1978年前，同朴素的平等理念、平均主义的行为方式以及种种历史条件相适应，中国的社会政策开始初步形成，并对中国社会产生了广泛而深远的影响，同时呈现出诸如非现代性、非规范性、非一体化和非持续性的特征；1978年以后，与现代的公正理念逐渐形成以及现代化和市场经济的初步发育相适应，中国现代意义上的社会政策开始逐渐形成，并由单项的、零散的社会政策日益趋向于体系化、规范的社会政策。
二、建国30年中国社会政策的主要进展
对于中国的整个历史来说，1949年至少发生了两件意义极为重大、影响极为深远的事情：一是民族的独立和国家的统一；二是社会的重构。从鸦片战争到1949年的100多年间，中国饱受外国侵略者的侵害，处在半殖民地半封建社会的困苦、屈辱状态中，国家分裂，战乱频繁，社会动荡。因此，“恢复中国的伟大所必需的全国统一是所有爱国的中国人衷心渴望的目标。”经过几代人的奋斗，中国终于获得了独立和统一。中国民众由此获得了一种前所未有的自豪感。接着，在50年代前期，中国完成了大规模的社会重构工程：中国社会摧毁了延续了2 000多年的私有制，确立了社会主义的指导思想，制定了激动人心的社会主义建设蓝图。
也正因为如此，中国共产党和中国政府特别注重人民大众的社会平等地位、基本权利和基本权益。这一时期，围绕人民大众的社会平等地位、基本权利和基本权益，围绕社会成员一些最基础性的需要，中国政府制定并实施了许多社会政策。其中，有些社会政策得到了广泛实施并取得了深远影响。
（一）围绕女性解放而制定和实施的社会政策
在中国封建社会，妇女的地位极其低下，生活极为悲惨。经济上，妇女没有财产所有权和继承�